Соучаствующее проектирование: опыт и перспективы вовлечения горожан в проекты пространственного развития I

Введение

С 2000-х годов в России начала точечно применяться практика принятия решений, касающихся перспектив развития города, с участием заинтересованных сторон—горожан, местного сообщества, предпринимателей, городских активистов, локальных экспертов, органов власти, инвесторов, девелоперов и других агентов. Сегодня подобный опыт совместного принятия решений начинает осмысляться: его описания и релевантные сюжеты фигурируют в научных статьях и журналистских материалах, упоминаются во время выступлений на конференциях [Атлас успешных практик..., 2020]. Метод решения городских проблем сообща популяризируется и на государственном уровне—появляется в программах нацпроектов, профессиональных стандартов. Одним из факторов, повлиявших на становление и популяризацию этой практики в России, оказалась методология исследователя Генри Саноффа, распространившаяся благодаря переводу на русский язык его методического пособия «Соучаствующее проектирование» [Санофф, 2015]. Еще один фактор, ускоривший этот процесс,—издание серии методических руководств прикладного характера (см., напр.: [Снигирева, 2017; Создай свой город, 2018], [Методика оценки заявки на участие..., 2020]). Санофф дает следующее определение: «Соучаствующее проектирование—это процесс проектирования с вовлечением жителей, местных сообществ, активистов, представителей административных структур, локального бизнеса, инвесторов, представителей экспертного сообщества и других заинтересованных в проекте сторон для совместного определения целей и задач развития территории, выявления истинных проблем и потребностей людей, совместного принятия решений, разрешения конфликтов и повышения эффективности проекта» [Санофф, 2015].

В современной российской урбанистике соучаствующее проектирование как явление—один из наиболее актуальных и интересных предметов для исследования. Портфель отечественных практиков постепенно пополняется новыми кейсами, формируется единая методологическая основа практики, определяются возможности и ограничения проектов, выполненных с вовлечением в них бенефициаров. Именно поэтому я предлагаю вместе обратиться к этому предмету и попытаться оценить его со всеми свойственными ему сегодня сложностями.

В рамках задуманного исследования были поставлены следующие вопросы:

• Что входит в понятие соучаствующего проектирования?

• Что в него вкладывают те, кто им занимается?

• Чем соучастие отличается от манипуляции и имитации?

• Применима ли шкала гражданского участия, предложенная Шерри Арнштейн [Arnstein, 1969], к российским практикам соучастия?

• Почему, хотя соучаствующее проектирование, по сути, является универсальным инструментом, в подавляющем числе случаев оно используется в проектах благоустройства (и непопулярно, например, в сфере образования или иных областях, где точка зрения конечного пользователя на проблему так же важна)?

• Почему соучаствующее проектирование оторвано от местного самоуправления и не закреплено ни в одном законе?

• Что является продуктом и результатом соучаствующего проектирования, а также в чем состоят его эффекты (что оно меняет)?

• Как устроена сфера соучаствующего проектирования: кто заказчики и исполнители, что такое ресурсы?

Логика исследовательского поиска определена теоретическими положениями В. Л. Глазычева, собственным опытом наблюдения за практиками соучаствующего проектирования в России с 2015 года по настоящее время, а также практическим опытом на позиции муниципального депутата [Глазычев, 1995].

Цель исследования—зафиксировать основные характеристики складывающейся в России практики соучаствующего проектирования. Для этого было решено провести эмпирическое исследование, основанное на серии экспертных интервью, которые позволят выявить и зафиксировать позиции экспертов из сферы соучаствующего проектирования и, таким образом, определить круг точек зрения на проблемы этой практики.

В ходе работы были поставлены и выполнены следующие задачи:

1. Выделить наиболее яркие примеры реализации проектов с применением методов соучаствующего проектирования и исходя из полученного списка выбрать экспертов.

2. Провести экспертные интервью.

3. Проанализировать собранные мнения: зафиксировать наиболее значимые выводы, определить экспертные позиции, сделать обобщения и отметить вопросы, по поводу которых эксперты расходятся.

В качестве экспертов были выбраны специалисты, не первый год использующие методы соучаствующего проектирования (в первую очередь в малых городах и региональных проектах), опытные практики, авторы методических материалов. Все эксперты, попавшие в выборку, начали использовать данный подход или метод задолго до начала его масштабного распространения в России. Также все эксперты обладают серьезным организационным, административным или профессиональным ресурсом и, таким образом, существенно влияют на развитие практики в России: реализацию региональных и муниципальных программ, создание методических пособий и образовательных программ, определение критериев оценки для федеральных, региональных программ, от которых в том числе зависит финансирование проектов. Каждый из проинтервьюированных экспертов внес заметный и конкретный вклад в становление отечественного подхода соучаствующего проектирования. Для одних экспертов соучаствующее проектирование—основ-ной инструмент и фокус работы, для других—одна из составляющих более сложных (и разнонаправленных) проектов.

В качестве экспертов выступили:

• Наталия Фишман-Бекмамбетова, Советник Президента Республики Татарстан, куратор Программы развития общественных пространств Республики Татарстан. При участии Наталии в Татарстане впервые в широком масштабе была применена практика соучаствующего проектирования.

• Надежда Снигирева, основательница «Проектной группы 8». Компания является пионером в области соучаствующего проектирования в России, реализовала более 200 проектов, основанных на этом подходе, в 60 городах. Автор методических рекомендаций по организации соучаствующего проектирования Минстроя России [База знаний; Снигирева, 2017].

• Петр Иванов, урбанист, социолог, исследователь партиципаторного планирования и соучаствующего проектирования, сооснователь лаборатории «Гражданская инженерия». В качестве городского активиста работал над программой благоустройства московского двора в Тропарево-Никулино с участием горожан.

• Юлия Бычкова, директор арт-парка «Никола-Ленивец», продюсер фестиваля ландшафтных объектов «Архстояние» (Никола-Ленивец) и фестиваля «Арт-Овраг» (Выкса). В своей практике применяет методы соучаствующего проектирования.

• Артем Гебелев, руководитель эксперт-ной группы Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях. Одна из весомых групп критериев при оценке проектов конкурса связана со степенью участия жите-лей.

• Святослав Мурунов, идеолог и основатель сети Центров прикладной урбанистики. Специализируется на работе с городскими сообществами, внедряет технологию социального проектирования, выступает с последовательной критикой российских практик соучаствующего проектирования.

• Константин Кияненко, доктор архитектуры, профессор кафедры архитектуры и градостроительства, ФГБОУ ВО «Во-легатский государственный университет». Исследователь социальных основ в профессии архитектора и в формировании среды.

• Олег Паченков, директор Центра прикладных исследований Европейско-го университета в Санкт-Петербурге, консультант программы инициативного бюджетирования «Твой бюджет». В основе программ инициативного бюджетирования лежит тот же подход, что и в практиках соучаствующего проектирования.

Интервью проводились с 1 июля по 1 сентября 2020 года в формате он-лайн-конференций. Длительность интервью—от 30 минут до 1,5 часа. Все приведенные ниже цитаты верифицированы интервьюируемыми, получено согласие на их использование с указанием авторства. Со списком вопросов, предложенных экспертам, можно ознакомиться в Приложении 1.

Далее речь пойдет о наиболее значимых выводах из собранного материала, в которых отражены экспертные позиции, сделаны обобщения, отмечены расхождения и выявлены области для последующего изучения.

Составляющие и ценностный базис понятия

Надежда Снигирева считает, что соучаствующее проектирование — это соучастие всех заинтересованных сторон в процессе принятия решений, обсуждения проблем, формирования программы развития территории с учетом реальных потребностей и реального влияния на ситуацию разных интересантов.

По словам эксперта, понятие и определение пришлось сконструировать специально для российского контекста, поскольку в западной практике встречался только «несколько иной» термин participatory design [Muller, Kuhn, 1993]. При этом, по ее мнению, в малых городах—независимо от определения соучаствующего проектирования — у горожан есть понимание, что «самое важное—выстроить открытую, прозрачную, желательно максимально демократическую процедуру, в которой люди принимают решения, определяют программу места».

Константин Кияненко отмечает, что соучаствующее проектирование—это привлечение к процессу создания среды конечных пользователей. Тех, кто станет обитателями этой среды.

Юлия Бычкова дает свою версию: «Соучаствующее проектирование—это вовлечение всех интересантов проекта с самого начала, с зарождения проекта. Вовлечение всех интересующихся лиц, всех пользователей проекта. Это процесс, который генерирует совместные идеи по тому, каким быть общественному пространству, каким быть общественному проекту. С учетом мнения всех интересующихся лиц».

С точки зрения Петра Иванова, соучаствующее проектирование — это вовлечение граждан в процесс принятия решений в области благоустройства (иногда строительства).

Для уточнения содержания понятия соучаствующего проектирования был проведен анализ определений, прозвучавших в ходе экспертных интервью. Все фразы, определения, характеристики, данные в ходе интервью, были разбиты на смысловые единицы, которые затем были объединены в группы. Всего получилось пять групп: «власть/бюрократия», «политика/идеология/ценности», «субъектность», «инструмент/практика/технология», «процесс». С опорой на выделенные группы можно увидеть несколько значимых характеристик, на которые обращают внимание эксперты в своих определениях.

Во-первых, соучаствующее проектирование выступает как новая форма бюрократии, адекватная запросам конечного пользователя. Константин Кияненко отмечает: «В западной практике ключевой ценностной опорой соучастия является оппозиция между представительной демократией и демократией прямой. Как только представительная демократия оказывается несостоятельной решать проблемы, бюрократизируется, так появляется нужда в других формах, трансляции сигналов снизу, на те уровни, где принимаются решения. Это одна из главных опор».

Во-вторых, соучаствующее проектирование не следует рассматривать обособленно: на возможность использования соответствующего инструментария влияют и другие процессы, происходящие в обществе, городе и стране в целом. Влияют также политика и идеология. Одна и та же методика, применяемая в разных ценностных рамках, может кардинально отличаться по сути и по результату. В одном случае она может стать способом трансляции ценностей и построения гражданского общества, в другом—способом взять под контроль гражданские инициативы или имитировать участие.

По словам Петра Иванова, через соучаствующее проектирование мы создаем демократически приемлемую платформу, которая позволяет людям создавать ту конструкцию общественных отношений в общественных пространствах, которая будет всех компромиссно радовать.

Святослав Мурунов отмечает, что соучаствующее проектирование—лишь инструмент: «Технология как молоток. Он либо гвозди забивает, либо по голове бьет. То же самое с соучаствующим проектированием. Основная критика моя, что государство использует соучаствующее проектирование не по назначению».

В-третьих, соучаствующее проектирование—это не только методика: важна и мотивация организаторов, заказчиков и исполнителей. Наталия Фишман-Бекмамбетова отмечает: «Само по себе соучаствующее проектирование не является ценностью. Ценностью является желание услышать людей, сделать так, как они хотят». Определение соучаствующего проектирования зависит от позиции, с которой это определение дается. Эксперты отмечают, что для разных позиций (чиновник, модератор, профессионал и другие) характерно разное понимание сути явления, а также формирование нескольких слоев понимания соучаствующего проектирования.

В-четвертых, наиболее значимая характеристика соучаствующего проектирования—наличие двух фокусов. Первый — соучастие — находится в плоскости коммуникации, взаимодействия, техник и организации процесса и направлено на тех, кто в нем участвует. Второй—проектирование — в плоскости материальной среды и касается проектных решений, рациональности использования ресурсов, работы профессионалов, привлечения экспертизы, разработки программы места. Несовпадение этих фокусов (один направлен на людей, второй на пространство) делает соучаствующее проектирование многослойным понятием, в котором заложено базовое противоречие.

В зависимости от того, на какой из этих фокусов направлено внимание, практики могут либо учитывать сразу оба (и сообщество, и пространство), что бывает редко, либо выстраивать работу вокруг одного из них (чаще внимание уделяется пространству, в то время как сообщество не принимается в расчет или полностью игнорируется).

Исключение—определение, которое дает Олег Паченков. Он уделяет внимание двум компонентам—этическому («связан с развитием общества, демократии, гражданского самосознания и так далее, нельзя насильно осчастливливать людей или причинять добро») и прагматическому («горожане как люди с уникальным пользовательским опытом и носители экспертизы о городе», «профилирование под конкретного очень разнообразного пользователя требует консультации людей»).

Другое противоречие, вытекающее из структуры соучаствующего проектирования, связано с тем, как воспринимается его участник. Первый вариант: участник-субъект, то есть способен осознавать свои действия и быть соавтором изменений. Второй вариант: участник-объект, кто-то привлекает его для участия. Здесь возникает вопрос: горожане изначально субъектны (они сами «эксперты своей жизни»)—или субъектность (осознание возможности и способности влиять на процессы, которые происходят в городе) и есть главный эффект и главный результат соучаствующего проектирования?

К этому вопросу в своих рассуждениях нас подводит Петр Иванов, который обращает внимание на противостояние: «Это главное противоречие соучаствующего проектирования. Оно заинсталлировалось в систему вертикали, в систему бюрократии. Противоречие—потому что наша конструкция власти подразумевает, что горожанин объектен. А здесь ему подсовывают инструмент, который вытягивает людей на субъектность. Дальше на местах возникает клинч этих двух логик. Эта история разворачивается в один из двух сценариев. Есть сценарий того, что это новая форма дворцового бала, который раньше реализовывался с помощью праздника, общественных слушаний или чего-то еще. Теперь это работает «при дворе у мэра» в виде соучаствующего проектирования. Либо это становится стартом некой революции, когда люди понимают, что это инструмент, с помощью которого они могут добиться своего».

Таким образом, по моему мнению, для анализа практик соучаствующего проектирования нужно учитывать более широкий контекст и отвечать на вопросы:

• На каких принципах строится соучаствующее проектирование?

• Есть ли профессиональный кодекс у его инициатора?

• Как процесс соучаствующего проекти-рования отражен в нормативных документах?

• На какие сферы распространено?

• Насколько конкурентна политика города, в котором происходит соучаст-вующее проектирование?

• Является ли соучастие инструментом политической конкуренции?

• Применяются ли в городе форма осуществления горожанами местного самоуправления?

С полной версией текста можно ознакомиться на сайте журнала.

Российским законодательством предусмотрен широкий круг разнообразных форм участия горожан в деятельности муниципалитета, в том числе в градорегулировании. Традиционно их разделяют на 1) формы прямого участия, где жители принимают решение самостоятельно и его исполнение обязательно для органов публичной власти, и 2) формы опосредованного участия, результаты которого носят рекомендательный характер. В табл. 1в соответствии с этим делением представлены основные формы участия граждан, определенные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» No131-ФЗ (далее—закон о мест-ном самоуправлении) [Федеральный закон..., 2003].Как видно из табл. 1, для обсуждения вопросов градорегулирования могут применяться практически все формы общественного участия, введенные законом о местном самоуправлении (отмечены полу-жирным шрифтом). Но единственной формой участия граждан в градорегулировании, обязательность проведения которой гарантирована законом, являются публичные слушания и общественные обсуждения (табл. 2).

Из табл. 2 видно, что проведение публичных слушаний или общественных обсуждений по определенным законодательством вопросам должно состояться в любом случае, для этого не требуется предварительного запроса и процедурных действий со стороны жителей. Все остальные формы общественного участия в вопросах градорегулирования должны быть специально инициированы органами власти или жителями с соблюдением всех процедур, установленных законодательством. Поэтому их проведение во многом зависит от заинтересованности в этом жителей и органов публичной власти. Такой, по сути, факультативный характер их проведения сказывается на правоприменительной практике. Например, местный референдум может быть назначен по инициативе горожан практически по любому вопросу местного значения. В отличие от других форм участия граждан местные референдумы позволяют вовлекать большее количество участников и непосредственно влиять на принимаемое решение [Michels, 2011]. Однако по вопросам градорегулирования они проводятся крайне редко (рис. 1).

По рис. 1 видно, что большая часть вопросов, вынесенных на голосование граждан, посвящена самообложению граждан, изменению границ и пре-образованию муниципальных образований2. По вопросам градорегулирования местные референдумы проводились очень редко, их общее количество не превышает 0,4% от всех проведенных местных референдумов и голосований. Темы — закрытие полигона твердых бытовых отходов, строительство новой дороги и т. д. Скудная практика применения такого важного инструмента обусловлена, с одной стороны, необязательностью применения такой формы участия граждан, а с другой — процедурными трудностями назначения местного референдума и низкой явкой. В результате местный референдум, результаты которого обязательны для исполнения органами публичной власти, практически не применяется по вопросам градорегулирования. Для обзора практики применения опосредованных форм участия граждан, которые носят рекомендательный характер, обратимся к докладу Министерства юстиции России о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местно-го самоуправления в Российской Федерации (табл. 3).

Результаты, представленные в табл. 3, подтверждают, что формы участия граждан, не установленные законодательством как обязательные к применению в вопросах градорегулирования, применяются реже. Публичные слушания остаются самой востребованной формой общественного участия, несмотря на ежегодное снижение количества их проведения. Интересны данные по общественным обсуждениям, количество которых в первый год (2018) реализации этой формы превышало более чем в три раза показатели последующих лет. Количество собраний граждан, которые могут проводиться по любым вопросам местного значения, ежегодно снижается. Данные за 2020 год следует рассматривать с учетом пандемии COVID-19 и связанных с ней ограничений. Возможно, с этим связан некоторый рост количества конференций граждан в 2020 году, в которых принимают участие делегаты граждан, представители отдельных территорий, избранные на собраниях граждан.

В Российской Федерации более двадцати тысяч муниципальных образований, при этом муниципальный опрос в последние годы проводился чуть более тысячи раз в год (табл. 3). Такой низкий показатель, возможно, объясняется тем, что большая часть опросов проводится без соблюдения процедуры, установленной законом о местном самоуправлении или на других уровнях власти, и поэтому не попадает в отчетность. Аналогичный пример можно привести по национальному проекту «Жилье и городская среда», для реализации которого была создана общефедеральная рейтинговая платформа по голосованию за объекты благоустройства4, а до этого рейтинговое голосование внедрялось на уровне субъектов Российской Федерации и отражалось в региональной отчетности. Следует отметить, что инициаторами опроса могут выступать как органы публичной власти, так и горожане. Решение о проведении опроса граждан принимается представительным органом местного самоуправления. Наиболее известный случай муниципального опроса — это выбор места для строительства храма во имя святой великомученицы Екатерины в Екатеринбурге в 2019 году. Проведению опроса предшествовал градостроительный конфликт, жители были против строительства храма в центральном сквере и по результатам опроса выбрали другую площадку. Опрос граждан позволяет выявить мнение населения, но для снижения числа градостроительных конфликтов делать это надо до начала градостроительной деятельности на этапе разработки документов градостроительного проектирования. Думаю, оптимально проводить через опрос граждан основные концептуальные положения разрабатываемых документов градостроительного проектирования. Тогда жители смогут высказать свое мнение по ключевым вопросам документа до про-ведения публичных слушаний или общественных обсуждений, на которых рассматривается уже разработанный документ. Например, в Краснодаре и Анапе проводился опрос граждан по основным концептуальным положениям генерального плана6. В Челябинске проводился опрос по концепции проекта благоустройства территории сквера. Я считаю, что у этой формы участия граждан есть значительный потенциал для развития, в том числе как формы участия горожан на начальном этапе разработки документов градостроительного проектирования, предшествующей публичным слушаниям или общественным обсуждениям. К правотворческой инициативе прибегают достаточно редко: в 2019–2020 годах горожане воспользовались такой формой участия не более двухсот раз [Отчет Министерства юстиции..., 2021]. Например, в Челябинске в 2019 году жители предложили проект внесения изменений в Устав муниципального образования, предусматривающий возврат к прямым выборам мэра города. Основная проблема право-вой регламентации процедуры реализации правотворческой инициативы — установление чрезмерных, усложняющих ее требований, не обусловленных правовой природой местного самоуправления как вида публичной власти, наиболее приближенной к населению [Помазанцев, 2018]. При этом у такой формы участия горожан есть свои преимущества, гарантирующие обязательность рассмотрения предложенного жителями проекта правового акта. Так, орган местного само-управления или должностное лицо местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего правового акта, в течение трех месяцев со дня его внесения обязаны его рассмотреть и предоставить инициатив-ной группе граждан мотивировочное решение, принятое по результатам рассмотрения. Кроме того, на федеральном уровне создан интернет-портал для размещения общественных инициатив граждан Российской Федерации (roi.ru), на котором также возможно размещать проекты муниципальных правовых актов.

Инициативы, набравшие 5% голосов жителей муниципального образования, авторизированных через «Госуслуги», в обязательном порядке рассматриваются экспертной рабочей группой муниципалитета в течение двух месяцев.

В завершение обзора основных форм общественного участия отметим, что с исследовательской точки зрения наиболее интересны теория и практика законодательного обеспечения именно тех форм участия граждан, которые применяются в обязательном порядке, так как они встроены в процедуру, установленную законодательством. Поэтому далее мы про-анализируем основные проблемные вопросы законодательного обеспечения публичных слушаний и общественных обсуждений.

В соответствии с законом о местном самоуправлении, публичные слушания или общественные обсуждения проводятся по проектам муниципальных правовых актов, в частности по проектам генерального плана поселения, городского округа, пра-вил землепользования и застройки, документации по планировке территории, пра-вил благоустройства, внесения изменений в один из указанных утвержденных доку-ментов, а также по проектам разрешений на условно-разрешенный вид использования и на отклонения от предельных пара-метров разрешенного строительства градостроительного регламента.

Анализ практики применения публичных слушаний и общественных обсуждений выявил ряд проблемных вопросов, которые будут рассмотрены ниже. К основным причинам их возникновения следует отнести незавершенность законодательного обеспечения на местном уровне, а также незаинтересованность органов местного самоуправления в реализации требований рациональности и справедливости в отношении публичных слушаний и связанных с ними мероприятий. При этом исследование лучших практик российских городов в части правового обеспечения публичных слушаний позволяет увидеть законченные модели их законодательного обеспечения, предложить пути совершенствования законодательства.

Замена публичных слушаний общественными обсуждениями

Публичные слушания были введены в 2004 году ГрК РФ. Обязательным этапом публичных слушаний было проведение очного собрания, предусматривающего возможность дискуссии между его участниками.

В 2018 году ГрК РФ был дополнен общественными обсуждениями, основным отличием которых стало отсутствие очного собрания участников. По сути, общественные обсуждения не предполагают самих обсуждений в виде публичной дискуссии ни в очном, ни в заочном формате, а сводятся к индивидуальным обращениям граждан по рассматриваемому проекту в органы местного самоуправления посредством информационных систем и интернета. Информационные системы для проведения общественных обсуждений — например, «Активный гражданин» в Москве,—несмотря на удобный интерфейс для ознакомления с материалами, также не дают возможности проводить дискуссии в онлайн-формате, а предлагают направлять свои замечания и предложения к рассматриваемому проекту через сайт или мобильное приложение после пройденной авторизации. Обратимся к тому, какой выбор между публичными слушаниями и общественны-ми обсуждениями делали муниципалитеты (рис. 2)10.

Рис. 2 показывает, что к общественным обсуждениям перешли в двух третях городов России с численностью населения свыше 1 млн чел. и в половине городов России с численностью населения от 500 тыс. до 1 млн чел. Наблюдается тенденция применения смешанных форм — например, на публичных слушаниях рассматриваются только проекты разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства градостроительного регламента и на выбор условно-разрешенного вида использования (Волгоград, Краснодар, Иркутск). В некоторых городах, например в Ростове-на-Дону, общественные обсуждения введены временно до снятия режима повышенной готовности в связи с распространением коронавирус-ной инфекции; в других городах собрания участников публичных слушаний во время пандемии COVID-19 проводили онлайн при помощи видеоконференций с предварительной регистрацией участников, у которых была возможность выступить онлайн. Как отмечается в юридической литературе, публичные слушания — это всегда обсуждение, то есть свободный диалог участников с возможностью высказать свое мнение, свои замечания, дополнения, комментарии, аргументы «за» или «против» вопроса, стоящего на повестке. Этот признак является определяющим для института публичных слушаний, поскольку отражает, каким именно способом осуществляется процесс выработки и согласования позиции населения с позицией представителей власти, которые и будут непосредственным субъектом принятия конкретного решения. Только в ходе обсуждения можно выработать единую позицию по рассматриваемому вопросу—донести до собеседника свою идею и услышать его мнение [Ларина, 2015]. Замена публичных слушаний на общественные обсуждения, перевод их в виртуальную сферу, лишение граждан права высказать свои замечания представителям публичной власти лично, в присутствии своих соседей, друзей, единомышленников, не только не будет способствовать разрешению острых градостроительных конфликтов, но и может привести к их эскалации и радикализации их участников.

В зарубежной практике выделяют три формы взаимодействия с общественностью: информирование, консультации, участие [Rodrigo, Amo, 2005]. Информирование о предстоящих действиях помогает лучше подготовиться к этапу консультаций. Консультации включают в себя активный поиск мнений заинтересованных и затронутых групп, это двунаправленный поток информации, который может разворачиваться на любом этапе разработки нормативной базы. Участие же предполагает активные содействие заинтересованных групп в формулировании целей, политик, составлении текстов правовых актов. На практике эти три формы взаимодействия часто смешиваются, дополняя и перекрывая друг друга. Для реализации перечисленных форм обычно используются пять инструментов общественного участия [OECD]: 1) неофициальные консультации (Informal consultation); 2) распространение проектов нормативных актов для предоставления замечаний общественности (Circulation of regulatory proposals for public comment); 3) оповещение общественности и учет вы-сказанных ею замечаний (Public notice-and-comment); 4) публичные слушания (Public hearings); 5) консультативные органы (Advisory bodies), это может быть совет, рабочие группы, комиссии, в которые входят представители всех заинтересованных групп.

Примечательно, что общественные об-суждения в России больше соответствуют зарубежному инструменту Public notice-and-comment (оповещение общественности с приемом и учетом ее замечаний), правовой статус и регулирование которого отличаются от Public hearings (публичные слушания). В российском законодательстве общественные обсуждения и публичные слушания представлены как равноценные и взаимозаменяемые инструменты участия общественности, в то время как в зарубежной практике они позиционируются как неравноценные инструменты.    Необходимо законодательно установить требование различать правовой статус: 1) публичных слушаний как формы участия граждан, применяемой для публичного обсуждения проекта, и 2) общественных обсуждений как формы, при-меняемой для централизованного и ограниченного во времени направления индивидуальных обращений граждан с замечаниями и предложениями по проекту. Важно установить требование об обязательности проведения именно публичных слушаний при обсуждении определенных видов проектов документов в области градорегулирования.

С полной версией текста можно ознакомиться на сайте журнала.

Введение

Произошедший еще в начале 1990-х годов переход от управленческой концепции government к governance [Kooiman, 1993; Rhodes, 1997] значительно повлиял на модели управления городами: постепенно размываются границы между государственным и частным секторами, а управление все больше опирается на механизмы коллективного поиска решения проблем и установления вертикальных и горизонтальных отношений с новыми городскими стейкхолдерами [Stoker, 1998; Peters, Pierry, 2012]. Новый подход, названный urbangovernance, на данный момент является формирующейся теорией (прототеорией) [Edelendos, van Meerkerk, 2018; Pierre, 2014; LeGales, 1995], его название дословно переводится на русский язык как «городское управление», что не вполне отражает содержание понятия. ООН-Хабитат дает следующее определение исследуемому подходу: множество способов, которыми граждане и учреждения, государственные и частные институты, планируют общие дела города и управляют ими. Это непрерывный процесс, в ходе которого при совершении совместных действий могут учитываться конфликтующие или разнообразные интересы [The Global Campaign on Urban Governance, 2002, p. 14].

Таким образом, наиболее подходящим переводом urban governance выступает словосочетание «городское соуправление», отражающее деление, распределение и делегирование в управлении [Короткова и др., 2016].

Многие исследователи отмечают, что городское соуправление — это модель, в наибольшей степени соответствующая современным управленческим принципам и включающая в себя актуальные ценности под-отчетности, участия, равенства и эффективности [Mossberger, Stoker, 2001]. В процессах городского соуправления возрастает роль городских стейкхолдеров (бизнес, гражданское общество, население) и меняется значение местных органов власти, в задачах которых появляется постановка коллективных целей и координация действий городских акторов [Peters, Pierry, 2012]. В связи с этим ключевыми вопросами городского соуправления становятся определение полномочий акторов в многоуровневом управлении, соблюдение баланса в отношениях и нахождение эффективных инструментов для коллаборативного решения городских проблем.

В российской практике можно обнаружить несколько точек зрения на проблемы развития взаимодействия органов власти, бизнеса и на-селения. Первая позиция сводится к тому, что органы власти, во-первых, зависят от особенностей государственной политики и характера работы основных административно-политических институтов страны, во-вторых, действуют в отношении бизнеса исходя из конкретных политических интересов, уводя в тень настоящие потребности экономического развития. В свою очередь, бизнес озабочен собственным выживанием и не связывает свои цели с развитием городской среды. Что касается населения, эксперты связывают названные проблемы с самими жителями и их социально-психологическими установками (низкая информированность, низкое доверие местным органам власти, отсутствие восприятия себя в качестве субъектов самоуправления и др.). Вместе с тем исследования показывают, что наблюдается становление нового общественного консенсуса, происходит сдвиг ценностных приоритетов в сторону модернизации (рост проактивной гражданской позиции и ослабление запроса на сильную, гарантирующую наведение порядка власть в пользу запроса на вовлеченность в решение общественных проблем и подотчетность власти).

Готовность органов власти к коллаборативным отношениям, поиск новых механизмов вовлечения акторов в процессы управления, внедрение в российскую практику принципов городского соуправления и оценка их эффективности сохраняют свою актуальность. Интерес к теме исследования обусловлен также тем, что принципы городского соуправления мало изучены в русскоязычных публикациях и представляются важными с точки зрения теоретического аспекта. Прототеория городского соуправления оставляет открытыми вопросы, связанные с целью городского управления (Какие коллективные цели могут при-вести к сотрудничеству?), организацией процесса совместного управления (Должен ли быть отдельный институт/орган управления процессами сотрудничества?), соответствием городского управления требованиям демократических принципов (Соответствует ли подход требованиям прозрачности, подотчетности, популярности у населения?) и иными аспектами. Другой проблемной стороной прототеории выступает ее эмпирический фундамент, формируемый исследованиями в американских и европейских городах,—может ли такая модель управления эффективно работать в иных национальных контекстах?

Учитывая многообразие факторов эффективности городского соуправления, мы сосредоточимся в на-стоящем исследовании на одном из ключевых его направлений, а именно привлечении местного насе-ления и частного бизнеса в городское управление и роли местных органов власти в этих процессах.

В рамках этого исследования мы проверим следующие гипотезы на примере городов Якутии:

Н1: В городах России реализуется эффективная модель городского соуправления.

Н2: Городские органы власти в городах России (на примере Якутии) проявляют низкую актив-ность в построении процессов городского со-управления (вовлечения в него населения и частного бизнеса).

Н3: В крупных городах принципы городского соуправления реализуются эффективнее, чем в малых городах.

Выдвижение этих исходных гипотез позволит срав-нить факторы эффективности городского управления в рамках одного региона, проанализировать принципы совместного управления в городах Рос-сии, их характеристики в зависимости от размера города, готовности стейкхолдеров к сотрудничеству.

Обзор литературы

Принципы городского соуправления впервые были изложены в теории городских политических режимов (urban regime theory), в которой подчеркивается коалиционный характер властных отношений [Stone, 1989]. В 1990 году исследовательская группа «Глобальная инициатива по исследованию городов» (Global Urban Research Initiative, GURI) применительно к городскому управлению предложила концепцию government of cities, в которой отмечался вклад неформальных городских стейкхолдеров в городское развитие. Позднее исследователи предложили понятие urban governance, включающее разнообразие городских акторов и гибких подходов в управлении [LeGales, 1995], далее начинаются практики динамичного взаимодействия органов городской власти с различными субъектами [Castells, 2000].Эффективность городского соуправления во многом зависит от гибкости органа власти, поскольку чем выше гибкость, тем больше шансов интегрировать в свои процессы новых акторов в качестве полноправных партнеров и внедрять комплексное городское управление [Maetal., 2018; Ioan-Francetal., 2015]. Для оценки вовлеченности стейкхолдеров в управление городами исследователи часто применяют кейсовый метод обоснования гипотез [Richardsonetal., 2018; PineiraMantinanetal., 2019; Grossietal., 2020]. В этих исследованиях также доказывается, что городское соуправление повышает качество жизни населения, а участие горожан в управлении соответствует принципам устойчивого развития и smart city. Стоит отметить, что их участие в достижении коллективных целей несет вызов существующим политическим институтам, поэтому необходим контроль и четкие рамки, позволяющие механизмам соуправления не превращаться в политические инструменты власти [Davidson, 2018]. Впрочем, выводы исследования [Novaliaetal., 2020] поставили под сомнение предположение о том, что органы власти озабочены лишь получением политических и экономических эффектов, — происходит переосмысление способов взаимодействия между органом власти и общественностью. Наряду с гибкостью власти важным фактором становится степень доверия к городским органам власти со стороны участвующих в управлении акторов [Edelendos, van Meerkerk, 2018; Wakely, 2020], подчеркивается фундаментальная роль прозрачности в сотруднических отношениях и степень согласованности действий участвующих акторов [Porras, 2018; Chattertonetal., 2018].

Совершенствование законодательных актов так-же положительно влияет на процессы соуправления [Asante, 2020]. В российской практике создание основы для нормативного закрепления практик со-управления затруднено дисфункцией институционального поля [Фролова, Медведева, 2018]. Сильная зависимость городских органов власти от вышестоящих управленческих органов негативно влияет на развитие городского соуправления [Noringetal., 2020]. Можно предположить, что один из факторов эффективности городского соуправления — уровень автономности органов городской власти.

Уровень вовлеченности городских стейкхолдеров является одним из значимых показателей эффективности городского соуправления. Зарубежный опыт показывает, что все более значимо участие горожан в управлении городами, в том числе в бюджетном процессе, и сильный социальный контроль [Deng, 2018; Kuoetal., 2020]. Отмечено, что много-стороннее участие и инициативность самих горожан способствуют устойчивости принятых решений [Acutoetal., 2019; Podgeretal., 2020; Ainaetal., 2019]. В исследовании [Adams, Boating, 2018] на при-мере африканских городов было доказано, что проекты с принципами городского соуправления позволяют добиться более эффективного финансового управления и улучшения окружающей среды по сравнению с проектами с исключительным участием высших уровней власти и без вовлечения местных сообществ. При этом в эффективной моде-ли городского соуправления участие граждан не ограничивается только комментированием, а должно оцениваться их подлинным участием на всех этапах—от концепции до реализации проекта [Asante, 2020]. Но зачастую общественное участие в управлении городами остается символическим (tokenism) [Chadoetal., 2017]. Одной из форм участия граждан является формирование документов территориального планирования городов [Krzysztrofiketal., 2020]. В указанной работе отмечается роль коллаборативных форм с развитыми сетями партнерств, способствующих развитию договоных и многоуровневых систем управления. Однако есть и другие исследования, результаты которых говорят о том, что участие граждан в политическом процессе, внесение ими финансового вклада в со-вместные проекты могут привести к проблемам демократии, легитимации, участия и подотчетности [Boehme, Warsewa, 2017]. Экспертные интервью в одном из исследований [Fastiggietal., 2020] выявили несколько факторов эффективного соуправления: наличие сильного руководства, четкое распределение полномочий, политическая поддержка и наличие экспериментального подхода в управлении (пилотные проекты). В другой работе [Bagirovaetal., 2017; Galuszka, 2019] фактором эффективности оказывается процесс управления организованными сообществами. Исследователи [Bevilacqua, etal., 2020; S. Kim, 2020; . W. Kim, 2020] указывают на зависимость эффективности городского соуправления от масштабов территории (в более компактных городах власти чаще устанавливают партнерские отношения). В то же время уровень и особенности активности населения в решении вопросов местного значения обусловлены целым комплексом разнообразных факторов, которые более развиты в больших городах, чем в малых [Седалищева, Макарова, 2016; Алиева, Бондателов, 2018]. Подчеркивается важность сотруднических отношений, которые приводят к социальным инновациям в городах (появляется проектно-ориентированная механика). Также экспертные интервью, проведенные в Улан-Ба-торе (Монголия), показали важность учета потребностей жителей и их вовлечения в процессы принятия решений. Эти действия становятся важными для устойчивого развития городов, особенно в развивающихся странах [Lange, 2009]. Также большую роль в достижении эффективности городского соуправления играют специальные органы, координирующие партнерские связи городских стейкхолдеров [Nesti, 2018; Bixleretal., 2020].Принципы городского соуправления в российской практике раскрываются в таких смежных фор-мах, как муниципальночастное партнерство [Шевченко, 2012], инициативное бюджетирование [Вагин, Шаповалова, 2018], соучаствующее проектирование [Зимульдинова, 2018] и др. Несмотря на то что эти формы направлены на развитие партнерств, сетей взаимодействия и взаимовлияния, в городском соуправлении большее значение придается качеству институтов, механизмов вовлечения, процессов принятия коллегиальных решений и предполагается минимизация функции и значимости городских орга-нов власти. Однако приведенным аспектам, образующим эффективность городского соуправления, в отечественных исследованиях уделяется мало внимания. Как отмечается в исследовании [Короткова и др., 2016], российские города сегодня пока еще являются «заложниками директивных моноцентричных систем управления, в которых и бизнес, и жите-ли стоят “по ту сторону баррикад”» [Там же, с. 26]. Таким образом, в настоящем исследовании мы попытаемся восполнить пробел в русскоязычных публикациях по городскому соуправлению и проанализируем его текущее состояние и эффективность в городах России.

С полной версией текста можно ознакомиться на сайте журнала.