Новые подходы к стратегическому планированию и пространственному развитию: практика Нижегородской области

Авторский коллектив: -
Заказчик: Министерство экономики и конкурентной политики Нижегородской области (в наст. вр. Министерство экономического развития и инвестиций Нижегородской области)
Площадь: 76,6 тыс.кв.км
Статус: в процессе реализации
0
Комментарии экспертов

Стратегическое планирование является основой социально-экономического развития регионов России и с нормативной точки зрения регулируется Федеральным законом от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Вместе с тем региональные стратегии зачастую достаточно формальны и не обеспечивают комплексного подхода к решению актуальных задач. Предпринимаемые меры носят импульсный характер и не создают условий для позитивных изменений. Часто за ширмой отдельных успешных проектов скрывается целый пласт нерешенных проблем, препятствующих системному развитию региона.

Площадь региона составляет 76,6 тыс. кв. км. Численность постоянного населения региона на 2020 г. - 3,203 млн чел. Нижегородская область включает в себя 389 муниципальных образований, в том числе 15 городских округов, 37 муниципальных районов, 54 городских поселения и 283 сельских поселений. Нижний Новгород – административный центр области, пятый по населению город в России с населением 1,25 млн человек и центр четвёртой по величине агломерации в России с населением 2,08 млн человек.

Сильные и слабые стороны Нижегородской области во многом схожи с характеристиками других регионов России. С одной стороны – диверсифицированная экономика и богатое историческое наследие. Важную роль в экономике города играют предприятия обрабатывающей промышленности, машиностроения и металлургии. Согласно данным сайта Минэкономиразвития регион занимает лидирующие позиции по уровню развития механизмов ГЧП по России. С другой – низкий уровень развития инфраструктуры, нехватка рабочих мест, отсутствие механизмов коммуникации между властью и жителями, незначительное, но ежегодное сокращение численности населения.

Толчком для пересмотра стратегических приоритетов в Нижегородской области стали низкие оценки результатов реализации предыдущих стратегических программ города и области в 2017 году. Специалисты НИУ «Институт актуальной экономики» отметили спад инвестиционной активности в Нижегородской области, кризис промышленности и строительной отрасли, а также высокую долговую нагрузку региона. Предыдущая Стратегия развития области на 2006 - 2020 годы ставила своей целью высокий уровень благосостояния населения. Предлагалось достигать её в первую очередь через развитие промышленности.

Со сменой власти в регионе были пересмотрены подходы к стратегическому планированию. Новая Стратегия социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года была утверждена Постановлением Правительства Нижегородской области от 21.12.2018 № 889.

Этому предшествовала длительная работа. За семь месяцев проектная команда совместно с экспертами проанализировала уровень развития региона, выявила приоритеты и возможности развития региона в каждой сфере, определила точки роста по трём основным стратегическим направлениям: человеческий капитал, экономическое развитие, пространственное развитие и природные ресурсы. Над документом работали 18 экспертных групп. Общее количество экспертов из разных сфер превысило 400 человек. Были проанализированы опыт развития и стратегического планирования других регионов России, открытые рейтинги и исследования по стратегическому развитию.

Предварительная концепция проекта и оценка бюджета были сформированы в марте 2018 г., а уже в мае 2018 г. проект документа был представлен для общественных обсуждений.

MK2_4373_1_1024x683.jpg

Губернатор Нижегородской области Глеб Сергеевич Никитин (источник: Нижегородская правда)


В общей сложности проектная команда провела 54 территориальных и отраслевых сессий, 2800 встреч с жителями. От жителей было получено и проанализировано 5500 предложений. При сборе анкет отслеживались данные о месте проживания респондентов, что также позволило сформировать их социально-демографический портрет. Доработанный документ был представлен губернатором региона в зале Нижегородской ярмарки и получил одобрение у 94% проголосовавших – почти у полумиллиона человек.

От ряда аналогичных документов Стратегию отличает осознанная и связанная расстановка приоритетов. Это Человек, Экономика и Пространство. В нижегородском подходе очевидна переориентация: главной ценностью является Человек, создание благоприятных условий для его развития и процветания (стр.16 Стратегии). Жители выходят на первое место, а вместе с ними фокус сдвигается на реализацию человеческого потенциала, создание комфортной городской среды, обеспечение безопасного проживания. В тексте документа внимание акцентируется на задачах, связанных с улучшением качества жизни и возможностями самореализации маломобильных граждан, представителей старшего поколения, детей, оставшихся без попечения родителей. При этом экономическое развитие региона не исчезает с повестки. Цели Стратегии развития региона синхронизируются с федеральными стратегическими целями, а также учитывает стратегии развития производств и крупных предприятий Нижегородской области. Поддержание благоприятной инвестиционной среды и ведение грамотных межбюджетных отношений выносятся в точки роста сценария регионального развития.

Стратегия развития Нижегородской области – это не просто рамочный документ, отвечающий обязательным требованиям 172-ФЗ, это еще и полноценный сайт, который доступно рассказывает, как создавалась Стратегия, какие ключевые задачи стоят перед Правительством региона, какие эксперты привлекались, приводятся комментарии жителей. И сегодня любой житель может отправить предложения по развитию региона, отследить статус реализуемых проектов на интерактивной карте, ознакомиться с региональными проектами, реализуемыми в регионе в рамках Национальных проектов Российской Федерации.

В части пространственного развития Стратегия направлена на решение таких проблем, как снижение внутрирегиональной социально-экономической дифференциации, развитие агломерационных процессов и повышение их управляемости, совершенствование институциональной территориальной структуры. Кроме того, Стратегия включает в себя мероприятия в сфере экологии и природных ресурсов, развитие инфраструктурного комплекса, транспортно-логистического комплекса, а также их развитие в пространстве в соответствии с территориальным размещением производственных, человеческих и других ресурсов.

Ploshchad-Do_min.jpg


Площадь Буревестника до реставрации

Ploshchad-Burevestnika-Den-s-flag_min.jpg


Площадь Буревестника после реставрации

Для профессиональной помощи в развитии общественных пространств совместно с горожанами, экспертами, администрациями и бизнесом в 2018 г. в регионе был создан региональный центр компетенций — АНО «Институт развития городской среды Нижегородской области» (ИРГСНО). Институт способствует реализации национальной программы «Формирование комфортной городской среды», участию региона во Всероссийском конкурсе лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях, разработке региональной Стратегии и стандартов развития городской среды.

Визуализация концепции благоустройства сквера им. Свердлова (источник: Среда800)
Площадь перед канатной дорогой (источник: Среда800)
Визуализация концепции благоустройства площади перед канатной дорогой (источник: Среда800)
Площадь Маркина (источник: Среда800)
Визуализация концепции благоустройства пл. Маркина
Панорама Нижнего Новгорода (иcточник: lookmytrips.com)
Исторический центр Нижнего Новгорода (источник: wek.ru)
Форум "Живые города" (источник: Городская Дума Нижнего Новгорода)
Сквер памяти погибших милиционеров (источник: gipernn.ru)

Создание регионального центра компетенций – важный шаг для обеспечения качественной реализации стратегических планов по территориальному развитию. Привлечение независимых экспертов из сфер городского планирования, социологии, архитектуры, экономики способствует формированию профессиональных подходов к реализации проектов по развитию городской среды. В ИРГСНО на этапе предпроектной работы специалисты применяют различные партисипаторные практики для привлечения горожан в процесс: онлайн-анкетирование, интервью, круглые столы, стратегические и экспертные сессии, фокус-группы, обсуждения и презентации на платформе YouTube. Вовлечение жителей позволяет точнее определить слабые места территории, сформировать новые объекты по запросу жителей, сохранить ценные для местного населения локации и видовые характеристики территории. Профессиональные навыки команды специалистов позволяют своевременно корректировать цели и методы решений актуальных задач, сформировать чёткий и реализуемый план работы, привлекать надёжных планировщиков и подрядчиков и курировать целостность проекта на протяжении процесса реализации.

88c2d2fcb6b60f86247d152ab17dca77ffe107ae.jpg

Проектная сессия по разработке концепции развития Нижегородского кремля и Кремлевского бульвара
(источник: Стратегия развития Нижегородской области)



Конечно, столь комплексный подход к разработке Стратегии потребовал иных ресурсов от региона. Согласно данным сайта «Госзакупки», в июле 2017 года была обозначена начальная цена разработки Стратегии Нижегородской области – 50 млн рублей. Это достаточно дорогой проект, сопоставимый по цене с более развитыми и крупными регионами (например, с Москвой или Московской областью). Для сравнения, в регионах, на чей опыт опирались разработчики Стратегии (Самарская, Свердловская области, Республика Татарстан), на разработку стратегических документов выделяют гораздо меньшие суммы. Однако закупка не была завершена: по словам разработчиков, создание Стратегии финансировалось из внешних источников, а не из бюджета Нижегородской области.

В тексте самой Стратегии отмечается, что полноценная реализация возможна только за счёт увеличения инвестиций из всех источников. Так на 2017 год необходимый объём инвестиций составлял 235 млрд. рублей, к 2021 – 335 млрд рублей, а к 2035 – 1 280 млрд рублей (стр. 173 Стратегии). Однако уже в первые годы реализации заметен недостаток средств. Например, из 33 запланированных территорий благоустройства по программе #Среда800 инвестиции выделили только на 11 (выделено более 2 млрд. рублей). Безусловно, на ситуацию оказывает влияние ковидный период. В то же время в структуре финансовой части документа обращает на себя внимание расхождение запланированных бюджетов и реальных вложений.

Для сокращения негативных последствий недофинансирования регион активно привлекает сторонние источники. Сегодня много проектов развития региона, в целом, и территории Нижнего Новгорода, в частности, находятся в стадии реализации. И, наверное, это является главным достижением. В 2018 году Нижегородская область получила 59,4 млрд рублей на реализацию Национальных проектов с 2019 по 2021 годы, став одним из лидеров по объёму инвестиций. За два года проведения Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях 18 городов области стали победителями конкурса при активной помощи ИРГСНО и Правительства региона. На развитие общественных пространств этих городов было привлечено 1 млрд. 219 млн. рублей, что позволяет создавать качественно новые городские пространства. Некоторые реализованные ИРГСНО проекты отмечены в профессиональных федеральных и международных рейтингах. Горожане высоко оценили благоустройство сквера имени 1905 года и Канавинского сквера в Нижнем Новгороде, благоустройство ПКиО им. Гайдара в Арзамасе — после обновления посещаемость общественных пространств значительно выросла.

При всей комплексности подхода и открытости регион не избавлен от типичных сложностей, связанных с реализацией проектов. Обсуждение первых результатов реализации проектов происходило совместно с жителями. В конце 2019 года в нижегородском Доме архитектора прошла публичная дискуссия. Обнаружились такие проблемы, как задержки по срокам сдачи объектов, низкое качество реализации проектов, несоответствие визуализации в проекте с реальным результатом работ из-за недостатка финансирования. По техническим причинам и часто из-за финансовых ограничений не все проекты реализованы в полном объёме — невозможность создания отдельных составляющих проектов выяснилась уже на стадии реализации.

Несоответствие исходных концепций фактически реализованным проектам — распространенная ситуация. Одним из ее решений может стать поэтапная оценка реализации проекта на каждой стадии проектирования, в том числе на стадии разработки и представления концепций. Другой сложностью является несовпадение приоритетов реализации и/или очередности тех или иных проектов. Как отметили представители региона, такая ситуация встречается и в их практике, когда уточняются какие-либо технические параметры на этапе рабочего проектирования и при формировании смет и уточнения бюджета реализации. В такой ситуации подчеркивается необходимость своевременного и открытого диалога с жителями и экспертами: масс-рассылки, освещение в СМИ, информационные встречи и письма участникам общественных обсуждений.

Взгляд изнутри

Разработчики Стратегии, представители городских институтов развития подчеркивают важность широкой практики применения механизма соучаствующего проектирования и роль медиатора, которую они исполняют в диалоге между городской властью, бизнесом и жителями, консультируя стороны по вопросам развития городского пространства и реализации проектов. При этом директор ИРГСНО Дарья Шорина отмечает, что создание системы вовлечения и обеспечение подходов соучаствующего проектирования — это деятельность, которая не требует особого финансирования. Это, скорее, принцип работы, который включён в деятельность и отражён в уставе Института. «Мы проводим социокультурные исследования, встречи и воркшопы со стейкхолдерами, опросы, экскурсии, образовательные семинары, презентации и стратегические и экспертные сессии, а также консультируем администрации и их проектировщиков в рамках уставной деятельности и текущего финансирования Института. Наша позиция — открытое участие жителей, экспертов, бизнеса и в формировании списка приоритетных пространств, и в создании общественных технических заданий и концепций, и в общественном контроле, и в культурно-событийном наполнении, и эксплуатации территорий. Создавать проекты, которые отражают баланс всех интересов и всех сторон в городе — это всегда компромисс, но важно работать над его качеством и обеспечивать диалог», — прокомментировала Дарья Шорина.

Материал подготовлен Креативной лабораторией "Территория дизайна"