Сжатие городов – естественный процесс, и в этом его главная сложность

Антон Финогенов

Заместитель генерального директор Фонда ДОМ.РФ.

Основатель и директор института территориального планирования «Урбаника» (2010-2018).

Первый заместитель председателя комитета экономики и инвестиций Ленинградской области (2018-2020).

Антон Владимирович, какие инструменты применяются на государственном уровне для наблюдения за пространственными изменениями российских городов?

В целом, кроме данных Росстата, до создания индекса качества городской среды не было никаких системных метрик анализа тенденций городского развития. В идеале после фиксации трендов, которые подтверждены официальными государственными данными, должны следовать какие-то политические решения. Увы, но тенденции пространственного сжатия и депопуляции, которые демонстрировал Росстат, не имели прямых управленческих реакций. Например, если какие-то крупные и экономически важные пространственные ареалы стремительно сжимаются или растут, формально этот факт не означает необходимость создания федеральной программы, и никто из чиновников не обязан начинать что-то предпринимать. Отсюда проблемы запоздалых управленческих реакций и зачастую их низкая эффективность. Данные статистики Росстата изначально использовались для принятия государственных решений в двух отдельных и не связанных друг с другом треках. Первый – чисто демографический, как в кейсе с запуском программ поддержки при рождении второго ребенка. Это материнский капитал и другие меры поддержки. Второй трек – экономический: программа поддержки моногородов и отдельных территориальных зон по типу Дальнего Востока, Северного Кавказа. Так или иначе это влияет на снижение темпов сжатия, а вот вопрос управляемого сжатия вообще никогда не стоял на официальной повестке. Индекс фактически создает информационную базу на основе не только данных Росстата, но и больших данных, в том числе охватывающих часть серой зоны, которая в Росстат не попадает. Например, с точки зрения покупательской способности населения, что, кстати, очень важно для многих сжимающихся городов. Мы можем не знать весь масштаб проблем или переоценивать их. Если говорить глобально, в рамках Индекса через призму статистических данных рассматривается динамика показателей качества городской среды. К тому же индекс стал первым в мире инструментом оценки качества городской среды всех городов одной страны. 1 апреля 2021 года была опубликована уже третья оценка индекса для 1117 городов страны по данным 2020 года.

Самое главное – на основании Индекса принимаются политические решения, потому что есть понятный и читаемый показатель эффективности городского управления, который нужно повышать из года в год. Исходя из этого, нужно каким-то образом заниматься вопросом, как в сжимающихся городах повысить эффективность сити-менеджмента. Либо это происходит за счет признания проблем, поскольку бессмысленно ставить нереальную цель остановки снижения численности, но при этом важно вкладывать дефицитные ресурсы, например, в удержание самой ключевой части этого человеческого капитала. Либо можно честно сказать: «Мы способствуем переезду граждан в какие-то другие локации, куда будем вкладываться с точки зрения инфраструктуры». При таком раскладе мы фактически создаем стимулы для смены места жительства.

40077673_1927394613984856_2983098281652912128_n.jpg

Антон Финогенов на заседании жюри международного конкурса по развитию нового района в Новороссийске (источник: пресс-служба Фонда ДОМ.РФ)

Сжимающиеся города – проблема государственного масштаба или естественный процесс жизни любого региона страны?

Я считаю такое противопоставление неверным. Сжатие городов – естественный процесс, и в этом его главная сложность. Именно поэтому процесс становится проблемой государственного масштаба. Мы понимаем, что Россия была обречена на эту ситуацию: переход от плановой советской формации к рыночной продемонстрировал, что большое количество городов не может существовать в задуманном ранее формате. Если сравнить систему расселения в Канаде и России, можно заметить, что вахтовые города Канады строятся южнее, в более мягком климате, нежели наш. У нас же многие города пытались строить как вахтовые города-сады, фактически не делая разницы между Воркутой и Севастополем. Советская градостроительная система пыталась гарантировать людям идеально высокий уровень жизни по всей стране. В рыночной экономике такая модель нежизнеспособна. Получается, что эти арктические, северные города кратно дороже с точки зрения эксплуатации. Добавьте сюда переход к частной собственности ряда производственных активов, которые резко начали повышать производительность труда и снижать количество сотрудников, и получите проблему с занятостью. Сюда же добавляется и технологическая революция: 20 лет назад многие производства могли успешно существовать с занятостью в пять тысяч человек, а сейчас спокойно обслуживаются тысячей сотрудников. Логично, что нет никакой экономической целесообразности держать на Севере такое количество людей. Себестоимость пребывания на Севере слишком высока еще и за счет того, что у нас действует производная система стимулирования проживания. Дополнительно отмечу, что все это тесно связано с политическим вопросом – часть населения считает, что им должны создать идеальные условия, и не собирается никуда переезжать.

воркута.JPG
f16d697159c9c33860f4062750b2b070.jpg

Воркута и Севастополь (источник: interfax-russia.ru)

С советских времен государственная политика в этом направлении сильно не изменилась. Ради создания мощной производственной базы активно поощрялся переезд большого количества молодых людей в определенные города. За счет этого даже в 80-е доля пенсионеров в структуре населения составляла всего 7-12%. Сейчас эти молодые люди состарились, и процент пенсионеров приближается к 30. Пока ты прописан на Севере, пенсию ты получаешь с северной надбавкой, а как только переедешь в Краснодар, часть этих надбавок исчезнет. Есть региональные надбавки, а есть федеральные. Федеральные не связаны с местом жительства. Но есть региональные надбавки – например, в ХМАО, ЯНАО, на Таймыре. Они связаны с региональным бюджетом, при переезде и смене прописки пенсионеры этой поддержки лишаются. Выгодно де-юре оставаться жить в Норильске, отмечаться там, когда надо, три раза в год туда летать, а жить где-нибудь на юге. Однозначно, что многим городам с постоянной численностью населения нужно присвоить статус вахтовых, но по факту, ввиду общественно-политических рисков, госполитика продолжает делать «инъекции в протез» даже там, где это совсем не надо.

Антон Финогенов на совместном заседании инвестиционных агентств Санкт-Петербурга и Ленинградской области (источник: пресс-служба Фонда ДОМ.РФ)
Заброшенный посёлок Хальмер-Ю рядом с Воркутой (источник: arjavarta.ru)
Дудинка, Красноярский край (источник: fototerra.ru)
Лайнефельде-Форбис, земля Тюрингия (источник:wvleinefelde.de)
Лайнефельде-Форбис, земля Тюрингия (источник: dir.md)
Антон Финогенов в офисе ДОМ.РФ (источник: пресс-служба Фонда ДОМ.РФ)
Новый Уренгой, ЯНАО (источник: pilothub.ru)
Мурманск, Мурманская область (источник: lenta.ru)
Архангельск, Архангельская область (источник: ria.ru)

Существуют ли на федеральном уровне методические документы или рекомендации по работе со сжимающимися городами? 

Стратегия пространственного развития Российской Федерации снова ушла от этой проблемы. Идет работа в направлении выравнивания развития. По идее, в стратегии пространственного развития нужно было зафиксировать границу территории, где мы занимаемся управляемым сжатием. Этого не было сделано, а следовательно – не было отражено в документах иных уровней. Есть несколько релевантных кейсов по этой теме. Например, история с расселением одного из угольных поселков под Воркутой, на севере Республики Коми. Там действовали довольно жестко: вывезти и снабдить сертификатами планировали абсолютно всех. Однако снабдить всех финансовыми сертификатами на покупку жилья в желаемом месте, особенно вкупе с инфляцией, оказалось невозможно. Все закончилось скандалом.

С какими сложностями сталкиваются представители администрации городов в работе по управлению пространственным сжатием? Какие успешные примеры работы с проблемами убывающих городов в России Вы можете отметить?

В головах людей укоренился стереотип о том, что развитие приравнивается к росту населения. Власти практически любого города стремятся показать, как минимум, остановку снижения численности населения даже вопреки логике. Бюджетная система, логика взаимоотношений региона с федеральным центром тоже стимулирует показывать какой-то рост, потому что бюджет все еще выделяется в соответствии с численностью населения. Муниципальные власти не очень самостоятельны и отчасти поэтому не способны переломить этот общественный тренд.

Приведу в пример Анадырь. В середине 2000-х туда приехали Роман Абрамович и его команда, которые вложили личные и федеральные деньги, привели город в порядок. При этом оттуда достаточно принципиально много кого отселили – вопрос о сохранении пиковой численности не стоял. Это похоже на работу компании «Газпром», которая в начале 90-х перешла к политике строительства крупных, но вахтовых поселений.

hello_html_m117a98ff.jpg

Анадырь, Чукотский автономный округ (источник: infourok.ru)

Какие подходы и практики по работе с сжимающимися городами ДОМ.РФ рекомендует применять регионам?

В 2016 году в рамках предпроектных исследований Стандарта комплексного развития территорий были проанализированы 1085 городов, данные по которым размещались в открытых источниках. Из них 772 относились к малым. Было выявлено, что малые города формируют лишь 16% населения выборки, а порядка 50% всех малых городов относятся к депопулирующим (лишь 7% – растущие), и население продолжит убывать. Самая значительная убыль ожидается среди граждан в возрасте 25-35 лет – на 37,4% от всего населения малых городов.

В России из 1117 городов порядка 700 теряют население. Как правило, это города небольшие. Из городов, численность населения которых менее 100 тысяч человек, жители уезжают в 90% случаев. Это подтверждают данные Института географии РАН. Депопуляция малых городов вызвана не только обострением проблем градообразующих предприятий. Молодое население покидает малые города ввиду низкого уровня дохода в 71% из них (отношение среднемесячной зарплаты к прожиточному минимуму). Также среди них меньше всего городов со средним уровнем дохода (23%), чем среди средних и крупных городов.

Уже упомянутый Стандарт комплексного развития территорий предусматривает несколько сценариев эволюционного развития застроенных территорий – рост, стабилизация и сжатие. Сценарий сжатия как раз предполагает развитие территории со значительным снижением плотности застройки (не менее чем на 15% от общей площади существующей застройки) за счет сноса и реконструкции. Его основная задача – обеспечение возможности компактного уплотнения территории в будущем. Сценарий сжатия применяется, если территория теряет население, в результате чего количество пустующего жилого Фонда достигает такого объема, что ремонт и содержание инженерных систем зданий, поддержание благоустройства территорий становятся для города экономически нецелесообразными.

Хороший пример – район Зюдштадт в немецком городе Лайнефельде. Застройка района началась в 60-е и предусматривала 14 тысяч жителей. К началу 90-х из-за сокращения рабочих мест в городе и последовавшего оттока населения доля пустующих квартир в Зюдштадте составила порядка 27%, район стал маргинализироваться. В 1993 году город начал разуплотнение застройки, благодаря чему на сегодняшний день общая доля пустующих квартир в Зюдштадте снизилась до 10%.

Из российской практики интересен кейс Магадана. Последние 20 лет строительство в Магадане ведется на свободных территориях: город разрастается, несмотря на снижение численности населения. Летом 2020 года завершилась работа над Стратегией пространственного развития города, которая велась при поддержке Фонда ДОМ.РФ. Стратегия предполагает выделение в Магадане 24 районов разуплотнения общей площадью 217 гектаров. Мероприятия включают сокращение площади застройки удаленных от центра районов и рекультивацию промышленных и коммунально-складских участков, а также оптимизацию издержек на эксплуатацию территорий за счет концентрации застройки в компактных кварталах.

стратегия.JPG
стратегия1.JPG

Видение развития Магадана до 2030 г. (источник: Стратегия пространственного развития Магадана до 2030 года)

Как Вы оцениваете перспективу пространственных изменений российских городов в ближайшие 20 лет?

Ответ будет не самым оптимистичным. Я считаю, что проблема со сжатием городов продолжит обостряться, и на это есть несколько причин. Первая – из-за дальнейшего технологического перехода людей в отдаленных городах будет становиться все меньше. Вторая – естественные демографические процессы, за счет которых вырастет число пенсионеров. И третья, самая главная – обветшание дорожной сети и инфраструктуры, которая не обновлялась с советских времен. Чем дальше, тем дороже будут решения, с помощью которых можно урегулировать ситуацию.

Многие города и поселки нуждаются в плановом снижении численности населения. Зачем семье вахтовика жить в Новом Уренгое, а не на тысячу километров южнее? Фактически, если все зададут себе этот логичный вопрос, мы получим целый ряд крупных арктических городов, из которых уедет треть населения. Понятно, что в Арктику входят два мегаполиса – Мурманск и Архангельск, которые должны остаться зонами постоянного расселения. Нужно как-то зафиксировать мысль о том, что снижение численности – естественный тренд, а сценарий управляемого сжатия – эффективный инструмент работы с ним.